Vernehmlassung zum Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Unterstützung der Nationalen Menschenrechtsinstitution MRIG

Das Wichtigste in Kürze

  • Kinder können ihr Recht auf Mitbestimmung oft nicht ohne weitere Unterstützung wahrnehmen. Eine Ombudsstelle für Kinderrechte verschafft oder vereinfacht ihnen den Zugang zu Informationen, Beratungen und Beschwerdemöglichkeiten. Indem die Ombudsstelle die Kindgerechtigkeit des Justizsystems fördert und das Qualitätsmanagement des Rechtssystems unterstützt, stärkt sie die Menschenrechte insgesamt.

  • Die nationale Menschenrechtsinstitution (NMRI) ist der richtige Ort, um eine Ombudsstelle für Kinderrechte inklusive einer Anlaufstelle für Kinder zu integrieren und die Kinderrechte und die Menschenrechte insgesamt zu stärken: sachlich, weil das Zusammenspiel Synergien ermöglicht und den Praxisbezug der Menschenrechtsinstitution stärkt, und politisch, weil eine Ombudsstelle für Kinderrechte in absehbarer Frist nur im Bundesgesetz über die Unterstützung der nationalen Menschenrechtsinstitution (MRIG) gesetzlich verankert werden kann.

Stellungnahme beschränkt sich auf die Ombudsstelle für Kinderrechte

Wir begrüssen es, dass der Bundesrat nach der Pilotphase des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) nun definitiv eine nationale Menschenrechtsinstitution (NMRI) einführen will. Die NMRI ist von grosser Bedeutung für den Schutz und die Förderung der Menschenrechte.

Im Interesse einer kindgerechten Justiz fordern wir, dass in die NMRI eine Ombudsstelle für Kinderrechte integriert wird, die auch Individualbeschwerden von Kindern entgegennimmt. Zu diesem Zweck soll in Art. 3 des Vorentwurfs die Ombudstätigkeit für Kinder als weitere Aufgabe verankert werden.

Diese Forderung führen wir in der folgenden Stellungnahme aus. Bezüglich aller übrigen Fragen zur Ausgestaltung der NMRI verweisen wir auf die Stellungnahme der NGO-Plattform Menschenrechte, der wir uns anschliessen.

Wahrung der Kinderrechte erfordert eine Anlaufstelle für Kinder

Jedes Kind hat ein Recht auf Mitbestimmung in Angelegenheiten, die es betreffen. Es kennt aber seine Rechte oft nicht und kann sie nicht selber einfordern. Kinderrechte werden immer wieder verletzt: Sowohl im Kindes- und Erwachsenenschutzrecht als auch im Zusammenhang mit Scheidungs- oder Strafverfahren werden die Sicht und die Anliegen von Kindern oft nicht angemessen berücksichtigt. Eine Anlaufstelle, an die sich Kinder niederschwellig wenden können, füllt eine empfindliche Lücke in unserem Rechtssystem: Sie sorgt dafür, dass Kinder in allen sie betreffenden Verfahren die nötigen Informationen erhalten, ihre Rechte erkennen und sich altersgerecht einbringen können. Weil Kinder den Zugang zum Rechtsweg oft nicht alleine finden, brauchen sie dieses besondere Angebot.

Eckwerte einer Ombudsstelle für Kinderrechte

Die geforderte Ombudsstelle für Kinderrechte erbringt einerseits Leistungen im Bereich Beratung und Expertise zuhanden der staatlichen Stellen, also von Parlamenten und Regierungen, Behörden und Gerichten, aber auch von Organisationen der Zivilgesellschaft. In diesem Zusammenhang erstellt sie auch ein Monitoring und äussert sich zu Gesetzgebungsvorhaben. Die Ombudsstelle fördert und schützt mit diesen Massnahmen die Kinderrechte auf einer generellen Ebene. Diese Massnahmen entsprechen den vom Bundesrat vorgeschlagenen Aufgabengebieten der NMRI im Bereich der allgemeinen Menschenrechte.

Andererseits führt die Ombudsstelle für Kinderrechte eine Anlaufstelle für Kinder. Indem sie auch Individualbeschwerden entgegennimmt, geht ihre Tätigkeit über das im Vorentwurf vorgeschlagene Aufgabengebiet hinaus. Sie kann von Kindern und Jugendlichen direkt kontaktiert werden, aber auch von Erwachsenen in deren Umfeld (von Eltern, aber beispielsweise auch von Jugendarbeitenden). Die Anlaufstelle analysiert die Situation und informiert und berät die Kinder und ihre Bezugspersonen. Sie vermittelt sie an andere geeignete Institutionen oder beauftragt eine Rechtsvertretung, deren Kosten die betroffene Behörde trägt. Sie spricht Empfehlungen aus und führt Vermittlungsgespräche. Die Anlaufstelle führt selber keine Fälle und erhebt nicht Beschwerde, sondern setzt sich situativ für die Kinder- und Verfahrensrechte ein.

Um ihre Verantwortung für die Sicherstellung der Kinderrechte im Einzelfall wahrzunehmen, braucht die Anlaufstelle zusätzliche Kompetenzen, insbesondere ein Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht und das Recht auf die Mandatierung einer unabhängigen Rechtsvertretung bei nicht-urteilsfähigen Kindern (sofern die zuständigen Behörden und Gerichte die Mandatierung nicht selber vornehmen). Die Anlaufstelle hat aber keine Weisungsbefugnis und kann nicht in die Rechtsprechung eingreifen.

Die Ombudsstelle für Kinderrechte arbeitet interdisziplinär und ist unabhängig. Sie erhält vom Staat keine inhaltlichen Vorgaben und ist an keine Weisungen gebunden. Ihre Leitung wird von der Legislative bestimmt.

Die Zugänglichkeit muss für alle Kinder gewährleistet sein. Insbesondere im Fall von Kindern mit einer geistigen Beeinträchtigung ist es daher nötig, dass die Ombudsstelle ihnen und ihren Beiständen bekannt ist. Zudem müssen die Mitarbeitenden der Ombudsstelle in der Lage sein sein, auch Anfragen von Kindern mit einer geistigen Behinderung und von deren Angehörigen entgegenzunehmen.

Bestehende Angebote werden in Anspruch genommen

Der Handlungsbedarf bezüglich einer Ombudsstelle für Kinderrechte und insbesondere einer Anlaufstelle für Kinderrechte ist klar ausgewiesen. Rund 100’000 Kinder sind in der Schweiz jedes Jahr direkt oder indirekt von gerichtlichen oder verwaltungsrechtlichen Verfahren betroffen. Während ihr Einbezug in den weitaus meisten Fällen reibungslos funktioniert und ihre Rechte gewahrt werden, kommt es doch auch regelmässig zu Verletzungen der Kinderrechte. Darauf weisen die Zahlen von Kinderanwaltschaft Schweiz hin: Im Jahr 2016 führte allein diese Organisation im Zusammenhang mit Rechtsverfahren 395 Gespräche mit 345 Kindern aus 227 Familien. In fast 80 Prozent der Fälle war dabei eine Lösungsfindung ohne Rechtsvertretung möglich.

Bestehenden Institutionen fehlen nötige Kompetenzen und eine langfristige Finanzierung

Der Verein «Kinderanwaltschaft Schweiz» deckt heute ad interim einen Teil des Aufgabengebiets einer Ombudsstelle für Kinderrechte ab, und auch andere Organisationen setzen sich für Kinderrechte ein. Das verdeutlicht den Handlungsbedarf, kann aber langfristig nicht die Lösung sein. Denn erstens fehlen allen diesen Stellen die erwähnten Befugnisse wie beispielsweise das Akteneinsichtsrecht, und zweitens ist die Finanzierung dieser Angebote langfristig nicht gesichert. Die direkte Unterstützung von Kindern und Jugendlichen durch Kinderanwaltschaft Schweiz wird gegenwärtig von Stiftungen finanziert. Diese Finanzierung läuft per Ende 2020 aus und wird sich gemäss Aussagen der Geldgeber aus privaten Mitteln nicht erneuern lassen. Die öffentliche Hand steht gegenüber Kindern in der Pflicht, die nötigen Rechtsgrundlagen zu erlassen und die Finanzierung einer Ombudsstelle für Kinderrechte mit einer Anlaufstelle für Kinder langfristig zu sichern.

Wie dies heute schon geschieht, wird auch eine Ombudsstelle für Kinderrechte in der NMRI eine enge Zusammenarbeit mit den vorhandenen Organisationen pflegen – insbesondere mit Stellen der Opfer- und der Kinder- und Jugendhilfe, mit bestehenden kantonalen Ombudsstellen, mit Beiständen und Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden.

Kosten der Ombudsstelle werden durch Einsparungen mehr als aufgewogen

Für die Abdeckung der beiden genannten Aufgabengebiete – Expertise und Beratung für Behörden und Gerichte einerseits, Anlaufstelle für Kinder andererseits – fallen Kosten von einer Million Franken pro Jahr an. Die Kosten einer Ombudsstelle werden jedoch durch Einsparungen bei unnötigen Betreuungskosten mehr als aufgewogen. Hohe unnötige Kosten fallen insbesondere dort an, wo die Kooperationsbereitschaft von Kindern und Jugendlichen durch Fehler im Rechtssystem verunmöglicht wird und es zu unnötigen kostenintensiven Eskalationen kommt. Mangelnde Information, kein Recht auf Gehör und fehlende Partizipation können zu Fehlentscheiden führen. Eine Ombudsstelle für Kinderrechte kann rechtzeitig sicherstellen, dass den Kindern ihre Rechte zugesprochen werden. Damit werden Folgekosten vermieden. Dank einer Ombudsstelle kann die Belastung der Kinder und Familien gesenkt und langfristige hohe Kosten eingespart werden.

Zusammenspiel innerhalb der Ombudsstelle macht Justiz kindgerechter

Das Zusammenspiel der Leistungen für Behörden und Gerichte mit dem Betrieb einer Anlaufstelle für Kinder wird viel dazu beitragen, dass die Justiz kindgerechter wird. Die Anlaufstelle schützt nicht nur die Kinderrechte im Einzelfall, sondern macht anhand der von ihr bearbeiteten konkreten Situationen auch Schwachstellen sichtbar, die durch allgemeine Beratung und Expertise behoben werden können. Aus den praktischen Erfahrungen können Verbesserungen des Systems abgeleitet werden, die zu weniger Problemen für die Betroffenen und damit zu weniger Beschwerden führen. Durch die enge Zusammenarbeit mit allen Beteiligten unterstützt die Ombudsstelle das Qualitätsmanagement des Rechtssystems und dessen Kindgerechtigkeit.

Dass die Ombudsstelle für Kinderrechte sich im Einzelfall für gute Lösungen einsetzt, dient zugleich der Kontrolle von Verwaltung, Politik und Justiz und stärkt den Rechtsstaat. Das Zusammenspiel innerhalb der Ombudsstelle nützt so allen Beteiligten.

  • Kinder kennen ihre Rechte und erleben, dass sie ernst genommen werden, was ihre Selbstwirksamkeit, ihre Widerstandsfähigkeit und damit ihre Resilienz stärkt. Sie lernen Eigenverantwortung zu übernehmen.
  • Gerichte und Behörden werden darin unterstützt, effizienter gute Entscheide zu fällen und kindgerecht zu handeln.
  • Die Gesellschaft profitiert davon, wenn Kinder ihre Mitwirkungsmöglichkeiten kennen und nutzen und dadurch Unrecht verhindert wird. 
  • Das Ansehen und die Glaubwürdigkeit der Schweiz und ihres Rechtssystems werden gestärkt.

Es braucht eine eidgenössische Lösung

Eine Ombudsstelle für Kinderrechte muss auf eidgenössischer Ebene angesiedelt sein. Dies ist nicht nur bezüglich Verfahren in der Zuständigkeit des Bundes unabdingbar, sondern bietet auch für Verfahren auf kommunaler und kantonaler Ebene zahlreiche Vorteile. Der für eine nationale Stelle veranschlagten Million Franken stünde für kantonale Lösungen mindestens der rund vierfache Betrag gegenüber (26 Kantone à 175’000 Franken). Den Einrichtungen in kleineren Kantonen dürfte auch die nötige Anzahl Fälle fehlen, um überhaupt die nötige Kompetenz aufbauen zu können. Darüber hinaus würden kantonale Lösungen häufig Doppelspurigkeiten und Schwierigkeiten bezüglich der Zuständigkeit mit sich bringen. Wo liegt diese, wenn die Mutter in Bern lebt, der Vater in Zürich und das Kind sich in einem Time-out in St. Gallen befindet? Und nicht zuletzt geniesst eine nationale Stelle eine grössere Unabhängigkeit als lokale Einrichtungen mit einem kleinen Einzugsgebiet.

Eine eidgenössische Anlaufstelle für Kinder stellt den Föderalismus nicht infrage: Die Entscheide fällen weiterhin die zuständigen Behörden und Gerichte in den Kantonen und Gemeinden, die Anlaufstelle erleichtert den Kindern nur die Wahrnehmung ihrer Rechte und spricht Empfehlungen aus.

Die NMRI ist der richtige Ort für eine Ombudsstelle für Kinderrechte

Unser Anliegen, dass die NRMI auch Einzelbeschwerden im Zusammenhang mit Kinderrechten annehmen kann, deckt sich mit den 1993 von der Uno-Generalversammlung verabschiedeten Pariser Prinzipien bezüglich der Ausgestaltung nationaler Menschenrechtsinstitutionen. Darin ist explizit vorgesehen, dass die NMRI ermächtigt werden können, bestimmte Einzelfälle betreffende Beschwerden und Petitionen entgegenzunehmen.

Gemäss dem Evaluationsbericht zum SKMR sehen sich dessen Direktoriumsmitglieder nicht in der Lage, in Kombination mit ihrer üblichen Stellung als Universitätsprofessorinnen und -professoren der Aufgabe einer Ombudsstelle nachzukommen. Unseres Erachtens sollte das Personal der Einrichtung auf die zu erfüllenden Aufgaben zugeschnitten sein und nicht umgekehrt. Unabhängig von ihrer Anbindung müsste die NMRI über die für eine Anlaufstelle nötigen personellen Ressourcen verfügen. Wenn diese vorhanden sind, entsteht dieselbe gegenseitige Befruchtung der Arbeitszweige, wie sie schon zwischen Beratung und Expertise bezüglich Kinderrechten und Anlaufstelle für Kinder funktioniert hat: Die Auseinandersetzung mit konkreten Problemen kann in die Beratung einfliessen und helfen, das System zu verbessern. Das stärkt den Menschenrechtsschutz insgesamt. Das im erläuternden Bericht zum Vorentwurf angeführte finnische Beispiel zeigt, dass in einer NMRI gut verschiedene Organe vereint werden können. Der in diesem Bericht mehrmals betonte Praxisbezug der NMRI würde entscheidend erhöht.

Über diese inhaltlichen Aspekte hinaus ist der Rechtssetzungsprozess im Zusammenhang mit dem MRIG politisch die einzige Möglichkeit, mehr als 20 Jahre nach der Ratifizierung der UNO-Kinderrechtskonvention endlich innert absehbarer Frist eine Ombudsstelle für Kinderrechte gesetzlich zu verankern und damit auch die Besorgnis des UN-Kinderrechtsausschusses bezüglich des Fehlens ernst zu nehmen und zu entkräften.

Ombudstätigkeit als Aufgabe der NMRI im Gesetz verankern

Die Ombudsstelle für Kinderrechte soll im MRIG verankert werden, indem die Aufzählung der Aufgaben in Artikel 3 Abs. 1 um einen neuen Punkt ergänzt wird:

«g. Ombudstätigkeit für Kinder».

Falls darüber hinaus für die oben beschriebenen erforderlichen Kompetenzen der Ombudsstelle für Kinderrechte – ein Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht sowie das Recht auf die Mandatierung einer unabhängigen Rechtsvertretung – eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist, müsste diese ebenfalls im Zusammenhang mit dem MRIG geschaffen werden.